【摘要】 中国改革开放后大量工程（货物）项目、事业性服务项目的产生，其中包括为数宏富的政府三级综合志类以外的志鉴编纂服务（包括出版印刷）采购项目，促使国家以法律的形式来规整其行为的端正。但国家法典多原则性规定，因而在分散采购招投标尤其志鉴编纂项目（包括出版印刷）的操作实施上，一些采购人包括招标代理公司大多自我作则、自我行为，出现很多弊端，给靠“攻关”中标的供应商以可乘之机，极大的影响了志鉴的成书质量。

　　在全国第三轮大规模修志伊始，应重力整饬分散采购志鉴招投标中的不端行为，各地各级地方志机构宜与纪委、监察及审计联手把关与监督，以国家法典为原则依靠公正的细则来驾驭志鉴项目招投标，力使招投标工作“净洁”一片，力保国家志鉴成书的整体质量。

　　关键词：志鉴；招标；质量；保障

一、志鉴编纂项目采购服务的现实动因

新中国以省（直辖市、自治区）、市（自治州、盟）、县（区、旗）三级政府综合类志鉴为主的第一、二轮修志以来，随着2006年5月18日国务院《地方志工作条例》的颁布，全国方志事业10多年呈现出前所未有的可喜新局面。由于政府推动以及行业、单位的自我发愿，除省、市、县三级政府综合志的编纂外，全国范围横向的各地各级事业、行业、专业、部门包括山水、名胜、物产等其他杂类志鉴的编纂，纵向的乡镇（街道）、村（居）等志的编纂，以及浩瀚的旧史料整理、古志点校、编辑等等，也风生水起，大量的积极主动的进行纂修，成为中国地方志大体系的重要组成部分。

以全国各省、各市、各县（区）三级层次为例，每级均有近百项的政府职能部门志鉴及事业类志鉴在陆续编纂。大体有：各级党委系列下的党委、纪检、组织、宣传、政法、老干局、统战、政策研究、机构编制、保密、台办、党校、党史研究、档案、专用通信、总工会、团委、妇联、社科联等；各级政府系列下有发改委、国资委、工业信息化、教育、科技、监察、民政、司法、财政、人力资源和社会保障、国土资源、环境保护、住房和城乡建设、交通运输、水利、农业、商贸、卫生、文化、人口和计生委、审计、外事、水务、工商、质监、广电、新闻出版、体育、安监、统计、林业、粮食、旅游、民委、法制、金融、物价、社保、税务、药监、人防、信访、无线电管理、供销、招商、研究、参事、出版、文史、农科、社科、招标、机关事务志鉴等；

其他，社会横向的尚有民俗、民族、人物、山水湖泊、边关、海疆、禅林寺院、书院、艺文、风土、物产、名胜、地理等志；包括改革开放、救灾、抗战、扶贫脱贫、央企、国企、民企等志。另外还包括大量的旧志整理、点校、编辑等。

这些覆盖着各地各级的职能事业志鉴以及各类杂项志，其量足可与全国的三级政府综合类志鉴总量平分江山。当前这些志鉴正在纂修或待纂修，正逐渐丰满中国方志大系的羽翼，以期铸成中国的方志大业。

自20世纪80年代初社会主义新方志大规模纂修至目前，各地政府官修志鉴的组织构架体系模式为：三级政府综合类志鉴的编纂机构及人员，均分布在省（直辖市、自治区）、市（自治州、盟）、县（区、旗）三级党委或政府内，成为各地各级党委或政府内的事业性志鉴编纂机构，配置相应的人员，负责本级志书、年鉴的纂修、日常资料文献的整理等。人员配置，省级机构不过10数人，市级机构不过近10人，县（区）级机构不过数人，经费均出于各级财政。而由于政府机构编制所限以及地方志人才所缺，纵向的县（区）以下的乡镇、街道一般不设志鉴编纂专业机构，横向的各地各级的事业、行业、专业、部门、企业亦极少有该类机构。这样，大量的乡镇、村居、事业、行业、专业志鉴以及诸多的杂类志的纂修，绝大多数的就都走上了政府分散采购服务的招投标路子。

中国自2000年1月1日实施《中华人民共和国招标投标法》及2003年1月1日实施《中华人民共和国政府采购法》以后，从法律上基本肃正了以往我国工程项目、服务项目上随意发包的乱象，对各种工程项目及各项公用事业等关乎社会公共利益项目招投标的公开公正、公平竞争，起到了极大的规制作用。就地方志而言，可以预见，即将出台的《全国地方志事业发展规划纲要2021—2025》，将会催生更为浩瀚的各行业志、专业志、各级年鉴、人物志、部门企业志、乡镇街道村志、物产志、山水志等的纂修，从而也会相应出现大量的政府采购服务、进行招投标的项目。

据笔者对最近10年全国志鉴编纂（包括出版印刷）项目招投标数量的不完全统计计算，平均每年至少有500～600项、近10年有约数千项。这些为数宏富的志鉴项目，成为了各地各级省、市、县（区）三级政府综合类之外的志鉴编纂主体。

二、当前志鉴项目采招的痼弊

自古延今，志鉴乃信使，有着极高的权威和可信度。质量乃志鉴的信誉和生命，为国为民，在“资政、存史、教化”方面发挥出了巨大作用。但这些年的现实是，省、市、县（区）地方志部门编纂的三级志鉴一般质量较高且无其他问题，而由分散采购服务的项目则质量堪忧。问题集中出在志鉴的采招上。

　　首先是志鉴编纂采招方法的问题：

现象之一是，招标代理公司的“跑偏”，制作的招标标书有违志鉴编纂项目的实际。

本来招投标是个很严肃的事，招标标书应十分专业、科学、严谨、合情，但许多招标代理公司因多对货物、工程类招投标比较熟稔，为图省事，将之前货物、工程项目类招标的一些标书，拿来往志鉴招投标上一套即成，很不符合志鉴项目招标的实际，不伦不类，且表述上混乱，欠清晰，漏洞频出，显然外行。察这10年多的采招项目，这样的例子比比皆是。

　　这同时也涉及到代理公司对志鉴专业所掌握的水平。与货物和工程类相比，服务尤其是志鉴编纂项目的服务，作为一种特殊服务有其项目零散、专业性很强、验收标准很严格等特点。基于这些特点，采购服务的招标文件制作就应更为专业、更有针对性，因之对招标代理公司的专业水平要求也应更高。

现象之二是，随机抽取的评标人员组成难以其专业来保证招标。

各地各级所谓的专家库者，人才咸集也。这里的人才并非泛指的广义概念上的人才，乃专指志鉴专业的人才，非志鉴专业的专家再专业，怎可成为志鉴的行内专家？

　　察许多志鉴的招标项目，在绝大多数招投标项目或3人或5人评标人员组成中，极少数有志鉴专业的仅占20%即1人，绝大多数项目甚至空缺。因之，志鉴人员在评标上处于绝对弱势，而非志鉴专业的人员则占据了绝对优势。这样的项目采招，往往重在招标标书的文本，如对投标供应商投标标书格式的制作、供应商资质的要求、对售后服务的要求、对特定条件的要求等等占比为重，从而弱化了志鉴招投标之核心目的。就志鉴采购招标的本意而言，其实质就是招募实力最专业、最强的供应商，从而达到志鉴成书质量最优之目的。而认可和选定真正有志鉴专业水平和实力的投标供应商，正是招投标的其旨所在。

　　现象之三是，在标书关键评分条款上做文章。

　　2019年11月7日，HN省LS自治县乡镇志编纂招标文件中综合评分明细表规定：

　　综合条件（30%）编纂人员构成（10分），“参与编纂人员中有了解当地地情、曾参加过当地县志、年鉴、党史等史料书籍编纂的，不少于5人（含），得10分，每少1名扣2分，扣完为止”。在备注中注明：“提供相关证件或证明复印件，乡镇见证人员条件（15分），现有见证本乡镇本行政区域内自然、政治、经济、文化、社会、人物历史,能提供人、事、物，时间、地点、事件经过相关信息资料的村乡镇兼职人员（限村乡镇户籍）：不少于15人（含），得15分，每少1名扣2分，扣完为止”。注：“提供人员姓名、年龄、身份证号、联系地址、电话、的花名册证复印件1份（花名册加盖村委会公章）服务质量（7分），1、对本项目服务现场实地调查，已确认乡镇情况和所需服务管理内容的，得4分（提供乡镇现场调查确认函，格式见如下）2、经实地调查后，对本项目服务质量承诺；

优得2～3分，良的1～2分，一般0～1分，其他的，不得分”。

　　只此两点，就限制了许多外地供应商。试想，能够参加过“当地”（显然即指LS县）县志、年鉴、党史等史料书籍编纂的供应商有几何？再有，外地的供应商投标之前是不可能未卜先知的接触到当地镇村村民的。

　　这两条分值加起来即占了百比的25分。一般情况下，一个志鉴项目的开标，几家竞标供应商间的得分所差不过几分至十分八分之间，而这两条的分值，外地供应商是不可能拿到的，只能舍弃。

2020年5月22日开标的NXHZ自治区《林业草原志》标书中，硬性规定“参与编纂人员必须全部为具有林业草原工作职称的人员”，占16分。此举甘冒志鉴编纂唯需志鉴专业人员之大不韪，其行公然赤裸裸，其旨昭然若揭。以志鉴专业人员编纂志鉴，与非志鉴专业人员编纂志鉴，两者孰轻孰重，何优何劣？该标书又规定：“投标公司必须具有体系认证证书”，占9分。“体系认证”是从英国ISO 9000质量保证体系引进而来。我们都知道，凡体系认证均为有形产品企业所采用，如家电、家居，机械化工产品、制造业产品、日用百货、电子产品等等，对产品质量、产品安全、产品环保有着专门要求。像服务行业极少，尤其是政府地方志机构以及提供志鉴编纂服务的文化公司，目前还没有哪家体系认证。而在该次围标的3家供应商营业范围全为林业工程咨询类业务，虽然有体系认证证书不足为奇，但却与志鉴编纂风马牛不相及，毫无相干。

　　还有不少标书，人员的配比多从发标标书的一己要求而规定，极少有从志鉴专业的角度而要求，这于志鉴质量是极为不利的。志鉴编纂本应以志鉴专业人员为唯一，非志鉴专业人员怎可能编好志鉴？再从志鉴编纂高质量的角度，如再放宽一点，除应有修志实践、怀揣真才实学的志鉴专家外，还应针对编纂项目纳入档案人才和摄影人才的要求。

　　2021年8月4日开标的JS省WX市高新区志项目，其评分条款（3）项目组成员配备，要求“具有经济、社会、文化领域高级学术职称”，而中标供应商恰恰为该市经济学会。从事经济研究的学术团体竟然竞争起志书编纂项目，并得到招标机构的选认，真真是天方夜谭，足见其学术之伪，已然“利”字当头。

现象之四是，在公告时间及服务时限上做文章。

如SD省YT市CD县《CD县志（1986—2018）》编纂项目，采购文件公示日为2019年11月26日至2019年11月28日，仅3日；《中华人民共和国招标投标法》第三十五条规定：“货物和服务项目实行招标方式采购的，自招标文件开始发出之日起至投标人提交投标文件截止之日止，不得少于二十日”。而要求的编纂周期更为苛刻，假如供应商于2019年11月28日中标，要求“12月31日前完成文字不少于120万字、图片不少于300幅的初稿”，编纂期限仅1个月。试想，一部县志无论如何至少也要百万字，1个月怎可能完成？

2020年5月20日在全国新冠病毒最严重的时期，XJ自治区JMN县打包5年的年鉴编纂出版印刷再次招标（之前已流标），规定只能到当地现场（阿勒泰市）获取文件。而内地供应商一般到彼地先需乘机到乌鲁木齐市，然后再转机到阿勒泰市，这样要往返4班飞机，只为拿一个标书，能否中标还是个很大的未知数，一般供应商多望而却步。显然，这样的规定有明显的地方保护主义。

自2020年以来，在新冠病毒爆发全国上下严密防控的两年多，不少志鉴采购招标执意的要求到现场购买索取标书、现场开标，其意不昭自揭，意在限制域外的供应商，人为的制造障碍。“肥水不外流”，外人岂得我俎肉？

除外，不排除仍有采购人敢与代理机构及评标人赤裸裸的串钩。2019年12月13日是HB省JZ市一农业志编纂项目开标日，在头一天的晚上，安徽一家供应商派出的投标人驻当地宾馆时，接到一个神秘电话（电话号显然是招标代理公司透漏），对方声称：“你明天就不要来了（招标现场），我们前期的（攻关）工作都已经做好了”。果不其然，尽管按评标小组最后由衷的综合评价认为：“安徽志载天下文化发展有限公司的实力确实很强”，但安徽这家供应商最后却没能中标，盖因得分最低。

凡此种种，罄书难尽。

　　中国方志2000多年，形成了中国非常独特的一种史籍文典，志书、年鉴之“专”，较之其他史籍典著更甚。当前国家各省、市、县（区）各方志机构的从业人员，常年都还在孜孜以求地探索、钻研志鉴的编纂业务，以努力提高自身的专业水平。有许多从业20至30多年的资深人员尚对志鉴的编纂质量不敢掉以轻心，况乎从未编纂过志鉴的外行人？隔行如隔山，就如医疗技术再高超的医生，对于建筑工程哪怕很小的工程技术上都是门外汉，反之亦然。一个志鉴类项目的招标，如果不以志鉴专业为中心，必然偏之甚远，何以能够招募到真正有专业有实力的供应商？又岂能保证志鉴的成书质量？如果策划者、标书制作者不是浑噩平庸之辈，就定然有其私下目的。

综而言之，大量的标书中就隐藏着许多“猫腻”，人为设置一些难以逾越的“门槛”，专事“对号”某个供应商，意在限制其他的供应商。其一是发标时短，仅三两天；其二是在评分标准上做文章；其三是对投标公司资质的特殊要求；其四是对人员资质的限制；其五是标书有违志鉴项目实际，等等等等，不一而足。而且，许多情况下，招标代理机构所做出的标书往往未征求采购人的意见，甚至有些采购人连看都没看过一眼即进行招标。

　　对志鉴招标出现的这种情况，我们姑且称之为问题招标，所形成的标书称之为问题标书。

　　其次，问题招投标多呈“专业水平不够，标外狠下功夫”现象：

当下志鉴招投标似这样的现象比比皆是：一流公司中标，二流公司驻场，三流人员编纂。

横观当前社会民营文化公司的现状：目前全国能够投标志鉴类编纂的文化公司虽无具体的统计数字，但大约在数百家，多分布在北京、青岛、济南、石家庄、太原、成都、合肥、武汉、长沙、杭州、贵阳、昆明等省份的城市。其中多数皆由打印复印、文案文化小册编印、摄像、会展服务、婚庆服务、文化创意广告策划、文化活动组织等服务于社会小文化的业务起家，真正有志鉴编纂丰富实践经验及丰厚业绩者寡之又寡。这些公司“攻关”拿到项目后，往往私下再转包或私下招募人草草编出完事，根本顾及不了质量。

BJ市方志办从2017年开始，组织对本市传统村落村志项目公开招标。连续两年后，方感到所中标的数家文化公司修志水平实在平庸，评审后又做了许多“擦屁股”工作。

标外的“功夫”是一些公司能够拿下项目的“秘密武器”。笔者在岗专业修志35年，退休前后的10年间给国内南、北、中、东（咸阳、北京、成都、深圳、珠海、石家庄、太原、武汉、贵阳等地）10多家文化公司做过10多项志鉴项目的编纂。曾有文化公司老板酒后私下吐露：所得合同款项中单列有“打点”支出一一给有关人员每人私下塞一“红包”，少则大几千多则上万乃至更多；包括吃请一一想来不会安排黎民百姓常去的大排档，多是些高档或特色酒店的隐蔽去处。

　　三、对志鉴项目采购弊端整肃的思考

全国一、二轮三级政府综合类志鉴编纂，有着一大批的专业人员、严密的组织体系、社会庞大层面的资料来源以及严格的“三审”。与三级政府综合类志鉴的编纂质量相比的是，以近10年通过招投标所编纂出的各级职能单位志鉴以及各类杂项志，其质量不容乐观，多为平庸甚至低下。这些年全国地方志成果已经形成两大版块阵容：一版块为良志，一版块为庸志。这样，就严重的影响了全国方志成果的整体质量，导致了总体上的不平衡。当前全国整饬不正之风已经深入到对“不作为、乱作为”的阶段，从对历史负责的角度，这种现状如再任其放任下去，将贻害无穷。

招投标作为一种国际通用的应用技术经济评价方法，很多年前从西方移植而舶来，原本是一剂反腐良药，但时至今日依然“水土不服”，在缺乏规范诚信的市场土壤下反而催生出副作用：披着合法外衣下的规则在暗箱操作中被各个击破，规范程序成为各地瓜分“唐僧肉”的合法外衣。作为政府采购的公平、公正、公允行为，有些招标者拿着政府财政、人民创造的钱财恣意胡为，视法律为儿戏，不思做好事、做正事，而为了私阴目的排斥异己，严重的失去了公平、公正、公允，有辱法律的尊严及损毁政府的形象，破坏了公平招投标的环境秩序。

2021年8月4日，JS省WX市《高新区志》编纂项目开标，在该项目招标文件中并未给出封条模板的情况下，但该市3家围标竞标供应商标书的封条，无论从排版格式、字体样式、大小及空格长度等方面出现完全的一致（有图照为证），另外该次招标标书的项目名称为“编纂”，而3家竞标供应商投标标书的名称均为“编撰”。很显然，是为同一单位或同一个人编制，只不过3家分别盖了各自的章、署了各自单位名。结果，这3家中的1家供应商中标。

再从采购人（单位）的角度来讲，质量乃志鉴的生命，招标上的所有问题均应以质量为上，以质量为首要，标书对投标者的评判应以保证质量为上。如果过于苛刻的限制而导致一些有实力的供应商望而却步，就有悖招投标的初衷。这样的后果不仅仅是经济上的一些损失一一花钱买了个低劣服务，倘造成志鉴质量的勉强符合甚至低劣，怎样对历史交代？又能用多少金钱来弥补得上？届时，采购人悔之晚矣。

在这样采招下的志鉴质量，犹《三国演义》中杨修揣透曹操“鸡肋”之心思：“弃之可惜，食之无味”。更有甚者，倘出现质量的重大问题，则后悔莫及，就不是当初标价金额以及一次两次招投标的损失了。是乃问题招标所带来的必然后果。

当下虽然我们有招投标法及政府采购法，毕竟国家的法典都是以原则性的规定为主，不可能太具体，事物的千差万别、情况的繁杂各异，国家法典不可能事无巨细、面面俱到。因此，在不违背《中华人民共和国招标投标法》及《中华人民共和国政府采购法》的原则上，各地宜以省或市为单位，对志鉴招投标出现的弊端有针对性的制定出规定、细则、办法，令行禁止，清清楚楚、明明白白的做出规范，力防各类各种弊端的产生。鉴于当今大多志鉴项目金额的不菲——少则小几十万，大到上百万乃至数百万，因此，志鉴采招工作应纳入纪委、监察、审计的工作范畴，对违法的问题招标相应规定出轻重不同的追责、处罚甚至上升刑事责任的办法。

同时，针对志鉴编纂项目的独特性，在不违背《招投标法》《政府采购法》原意的原则下，将相关条款细分化、具体化、可操作化，明确其旨其意其指代，以此作为制作标书的准则。标书的制作，其核心内容及评分条款和评分标准，应紧密的围绕如何招募真正专业及真正有实力的供应商来做文章。

首先，细则或办法的制订应有同级地方志专家的参与，或起码应征求同级地方志专家的意见；评标专家中有志鉴专业的专家应占绝对数。这样做，唯一的目的就是整肃招投标中的乱为，吸纳、招募真正有专业实力的投标者，再从中择优，力使专业实力最强者中标，以保证志鉴成书的高质量。针对志鉴的特殊专业性，招标标书制作应重在考察以下两点：

　　一、关于业绩。能够证明供应商志、鉴业绩者不外乎三：一是考证供应商人员参编或主编了多少部志、鉴；二是考证供应商人员志鉴及论著出版物的多少及其级别；三是考证供应商人员志鉴及论著的获奖情况或有关证明；

　　二、关于专业能力。一是欲考证一家供应商的修志能力，应主要的看其志鉴专业人员的多寡、资质级别以及人员的学历、职称、资质证件。二是，除能提供出学历及职称、资质证件外，还应看能否临现提供出优化的篇目、编纂工作大纲以及与本招标志、鉴有关的、有见地的资料，犹如现场命题作文，其中，项目的篇目即首当其冲。修志之道，篇目乃要，一个好的篇目，修志即成功了一半。篇目设计的符合与否，最能检验文化公司修志水平的高低及实力。盖因篇目为一部志书之魂，从工作的整体推进，到资料的收集、编写初稿，再到修改总纂，初审、复审、终审直至定稿，所有的环节无一不围绕篇目进行。评审一部志稿，首先也要从篇目看其体例符合与否，体例不符合，修志即失败。

　　其次，当前文著已进入“读图时代”，图文并茂，以丰其志。全国二轮修志以后倡导多图照，增强可读性，因此志鉴招标标书也应充分考虑这个因素。一家供应商有无这种摄影专业人才或有无这种专业水平，也是检验该供应商志鉴编纂水平高低的尺度之一。

再次，对代理公司的选定也应把好关口，应通过招标的方式选取，不可随欲指定。尤其是评标人员的选定，摈弃从地方人才库随意抽取的方法，有些人虽对工程技术类很专业，但对地方志则外行。每项采招项目均应采取以“地方志专家（为主）+采购人”而组成3人或5人评标小组，力保评标人员的志鉴专业性。

政府采购的路子很长，今后无论采取单一来源谈判、亦或采取邀请式磋商、还是公开竞标，任何项目都是期望能够选出一家真正有能力、真正实力强的供应商，其目的是最终出产一个高质量的服务产品。欲出好产品，关键是供应商的能力及实力。

　　质量，永远是志鉴编纂的最高使命；质量，更应是政府采购的最高宗旨。

壬寅清和月稿于古月斋